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民族治理的内蒙古经验
发布日期:2017-04-30

   杨强,男,汉族,1974年生,甘肃天水人,兰州大学法学博士,副教授,民族宗教研究院民族法研究所所长、硕士研究生导师。2008年8月,在中国政法大学法律史学院从事博士后研究工作。主要从事法史学、法理学、宪法学、蒙古法律史的教学和研究工作,担任法学导论、法学原理、少数民族习惯法的教学任务。曾多次主持国家级、省级科研项目,出版专著《清代蒙古族盟旗制度》、《清代蒙古法制变迁研究》。于《西北民族研究》、《青海民族学院学报》、《辽宁师范大学学报》等期刊先后发表学术论文15篇。

    2016年12月,国家社科基金“近代内蒙古社会变迁与法制改革研究”的最终成果——《近代内蒙古社会变迁与法制改革研究》一书由中国民主法制出版社出版。本书以民族理论、中央政府与民族地区的权力关系、民族地方的政治制度改革为经,以清末、北洋政府时期、国民政府时期、新民主主义革命政权为纬,通过对这一历史现象的历史梳理,总结了民族治理的内蒙古经验,对当前我国的边疆治理提供了历史支持。
   一、近代内蒙古的现状
    清末之后,民族主义在内蒙古广泛传播,俄日等帝国主义侵略和殖民活动日益猖獗,内蒙古的民族分裂活动也非常频繁。面对这种局面,清廷、北洋政府、国民政府企望通过加强对内蒙古的直接控制而维护国家的统一,却适得其反,加剧了内蒙古民族矛盾。清末的丹丕尔武装抗垦,北洋时期的呼伦贝尔独立运动、乌泰东蒙古独立事件、开鲁之乱,国民政府时期的内蒙古高度自治运动等典型事件,严重地威胁着北疆安全,威胁着多民族国家的统一与完整。通过这一系列事件,可以看到我国边疆地区面临着传统与现代冲突中的国家认同困境、民族主义与多民族国家建构中的民族认同困境、政教合一与政教分离冲突中的文化认同困境,为了化解这一系列困境,中央政府、内蒙古社会各阶层都积极探索建构现代多民族国家的民族治理模式。
    二、对中央与民族地方权力关系的改革1.寻求民族同化的道路
    寻求民族同化是清末政府、北洋政府和国民政府始终坚持的治蒙政策,遭到了内蒙古社会各阶层的一致反对,以失败告终。
    在经济上,移民实边、放垦蒙地。清廷用劝惩互用、刚柔并举的两套手法在内蒙古的东部和西部分别进行放垦。北洋政府颁布了《禁止私放蒙荒通则》、《垦辟蒙荒奖励办法》,以一禁一奖的方式开始了放垦运动。国民政府制定了《筹备移民殖边办法》等法律,以践行总理遗愿之名而肆意放垦。
    在政治上,广设州县、蚕食盟旗。清末放垦过程中新设立了3道3府2州13县10厅。1914年北洋政府先后设立热河特别区、绥远特别区、察哈尔特别区,三个特别区的设立彻底地改变了传统的中央政府与蒙旗的权力关系。1928年9月国民政府不顾内蒙古各界的反对执意宣布热河、察哈尔、绥远改为行省,实现了清末以来历届中央政府在内蒙古遍设行省的计划。
    2.寻求民族自治的道路
    真正领导蒙古族实现民族自治目标的是中国共产党。中国共产党制定了自己对蒙古的政策,积极投身到内蒙古民族自治的解放事业中。内蒙古自治运动联合会成立后,推动着内蒙古自治运动进入了一个全面发展的阶段。为了满足蒙古族各界在全内蒙古建立统一自治政权的愿望,1947年5月1日内蒙自治政府宣告成立,结束了内蒙古长期被分割的历史,建立全内蒙古范围内的跨省的统一自治政府。在中共中央的安排下,先后废除分割内蒙古的热河、察哈尔、绥远三省,实现了蒙古族废除省县、建立统一自治区的夙愿。
   三、对民族地方政治制度的改革1.寻求封建自治的道路
    寻求封建自治一直是内蒙古王公阶层积极争取的道路,在每一个历史时期,他们都将维护封建统治作为唯一的目标。
    北洋政府时期,蒙古王公联合会提出了“蒙古特别待遇”,其主要内容是王公的治理权、爵位概仍其旧。国民政府时期,王公们的话语变得新潮了,但是他们维护封建统治的政治诉求没有任何变化。王公阶层为了维护其封建统治权,往往以维护民族自治为藉口,妄图延续其传统特权。
    2.寻求民主自治的道路
    国民政府对内蒙古封建制度进行民主化改革,改革王公封爵制度、解放蒙古奴隶,整顿喇嘛教,厘清政治与宗教关系。这些改革具有进步性但仅停留在立法层面,没有得到真正的落实。
    新民主主义政权领导了以平民和知识分子为主体的民主自治运动,最终实现了内蒙古的民主自治事业。内蒙古自治运动联合会成立后,在解放区进行民主改革与社会改革,通过对原有盟旗政权的民主改革,使获得解放的蒙古人民在政治上当家作主。自治政权在内蒙古各盟旗展开了根本改变内蒙古面貌的土地改革运动,彻底摧毁内蒙古封建制度的经济基础,让广大的农牧民、青年知识分子享受到解放的经济成果。自治政府成立后,全面建构了内蒙古的民主制度,通过民选的方式建立了各级地方政府,自治政权建立起权力机关、行政机关、司法机关三者之间分工负责的权力运行体制。
    民主自治不同于因俗而治、不同于封建自治,经过国民政府、新民主义主义政权两个时期的奋斗得以实现。
   四、民族治理的内蒙古经验
    1.民族自治是民族治理的实现途径
    民族平等须依赖民族自治方得以实现。要实现民族自治,必须从多民族国家的宪制层面处理好中央政府与民族地方的权力关系,把中央政府与民族地方的权力关系纳入到法治化的轨道,既可以限制中央政府对民族地方的压制,也可以将民族地方的自治权限制到国家统一的范围内。
    2.民主改革是民族认同的基础
    治理少数民族地方是否进行民主改革,是判断真自治还是假自治的标尺,对民族地方的政治制度进行民主化改革,方能推动民族地方政治的进步。从建构多民族国家政治合法性的角度看,实行羁縻统治换得的仅仅是王公贵族的认同,而彻底的民主化改革则会获得绝大多数的平民阶级和知识分子的广泛支持。五、本书的现实意义
    首先,通过对这一历史过程的梳理,可以旗帜鲜明地批判种种民族同化理论,民族同化理论尽管改头换面,但其理论本质并没有改变,历史上的失败实践已经证明了这一理论主张的错误性,以史为鉴,当有利于澄清种种理论误区。
    其次,通过对这一历史过程的梳理,可以认识到民族区域自治制度创建的历史根源、历史合法性和历史必然性,是对外争取民族解放和民族独立、对内妥善解决民族问题的必然选择,是推翻封建制度、实现民族平等的新民主主义革命的必然选择。
    (学生通讯社 曹倩倩) 
    
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